[摘要]依法治校是落实依法治国战略方针的需要，是高校改革与发展的需要。文章通过对高校依法治校工作中存在的问题进行探讨，提出解决问题的对策和途径。
[关键词]高校；依法治校；问题；对策
依法治校是落实依法治国战略方针的需要，是高校改革与发展的需要。依法治国思想中有两个重点，一是法治化，二是民主化。民主化是目的，法治化是手段。依法治校是学校改革与发展的方向，为此，教育部明确规定依法治校工作的目标为：教育行政部门法治意识增强，形成依法行政的工作格局；学校建立依法决策、民主参与、自我管理、自主办学的工作机制和现代学校制度；各级各类学校校长、教师和受教育者的法律素质有明显提高；建立完善的权益救济渠道，教师和受教育者的合法权益依法得到保障，形成良好的学校育人环境；保证国家教育方针的贯彻落实，实现的公平，保证学校正确的办学方向，为教育改革与发展创建良好的法制环境。
一、当前依法治校工作中存在的主要问题
近年来，各地依法治校工作有了一定程度的进展，创造了一些好的经验和具有地方特色的依法治校工作思路，各级各类学校也开始走上自主办学和规范办学之路。但目前，依法治校工作中仍存在一些问题，主要有：
(一)教育法制不完善。依法治校的前提还不完全具备，基础不坚实
改革开放以来，特别是上世纪90年代以来，我国教育法制建设取得了长足进展，规范高等教育的法律、行政法规陆续制定，如《教育法》《高等教育法》《教师法》《学位条例》《学生伤害事故处理办法》《普通高等学校学生管理规定》等都是在这一期间制定并正式实施的，但我国的教育法制仍很不完善，我国高校管理实行依法治校仍处于无法可依、有法不依、执法不严、违法不究的困境，具体表现在如下五个方面：
(1)关于高校与学生之间的法律关系的性质，法律尚无明确规定。学术界对此问题的研究也欠深入，尚未达成共识。
(2)规范高等教育的某些法律仍然缺位，如我国还未制定综合性的校园安全法等。
(3)我国现行的关于高等教育的法律、行政法规存在某些规定失之偏颇，部门利益保护色彩较浓，强调教育行政主管部门和高校的公权力行使，忽视对学生私权利的保护，法律、行政法规之间相互冲突等问题，严重影响教育法律、行政法规的准确适用，影响其权威性。
(4)对各高校根据法律授权而制定的高校内部管理制度的合法性缺乏审查和监督机制。
(5)教育行政主管部门和司法机关在执法、司法过程中存在有法不依、执法不严、违法不究的现象，对教育执法、司法过程中的新问题缺乏研究。
上述问题的存在，严重制约着高校管理实行依法治校。
(二)高校管理人员法律意识不强，管理水平不高，对依法治校工作重视不够
毋庸置疑，经过四个五年普法计划的实施，我国公民的法律意识有了很大的增强；但同样不容否认的是，在普法中同样存在搞形式、走过场的情况，有的高校甚至把普法考试的答案分发给各部门，应付了事。相当一部分人接受普法教育就是为了获得普法考试合格证，很少真正考虑用法律尺度衡量其行为是否合法。高校管理人员队伍本应是一个高素质、高学历、有坚定法律信仰的群体；但令人遗憾的是，我国目前高校管理人员队伍的现状并非如人们所期待的那样，在这个群体中同样有相当一部分人法制观念淡薄，法律意识不强。在工作中，常常因这样那样的原因，有意无意地将有关法律规定置之于脑后，因而难免不时发生学生状告母校、教职工状告本单位或教育行政主管部门侵权的事件。另一方面，高校管理人员队伍来源主要有三个：一是因为教学、科研成绩突出，“教(研)而优则仕”，中途转岗从事管理工作；二是学历高、职称高或不学无术靠拉关系踏上仕途得以从事管理工作；三是从行政机关或军队转入高校从事管理工作。真正专业的高校管理人员所占比例很少，因而管理手段单一，习惯采取行政命令的方式，长官意志大行其道，人治传统的惯性仍然很大，对依法治校形成阻力。
(三)由于法律意识淡薄，研究不够深入。高校自己设定的规章制度没有与国家、省(市)、自治区的上位法律、法规、规章保持一致
有的依据一些过时失效的法律、法规、规章、文件，制定出自己的规章制度。下位规章制度没有经过教育行政主管部门的审核，出现与上位法的抵触及超越授权行为。
(四)办学行为不规范，存在着相当多的问题
比如，一些高校不同程度存在乱办学、乱办班、乱收费、乱罚款、虚假广告及不实行办学承诺等现象，都超出了行政授权范围，给教育带来了损害，使学校的形象受到了玷污。
(五)一些高校教育法制工作机构不健全，人员素质不高。执法软弱。有的高校甚至没有设立执法机构
(六)监督机构形同虚设。对违法乱纪、渎职、失职的行为不敢追究当事人的责任。存在“老好人”现象
二、依法治校的针对性策略和途径
(一)不断提高依法治校的认识，增强工作自觉性
依法治校是贯彻党的十六大精神，推进依法治国方略的必然要求，是教育事业深化改革、加快发展，推进教育法制建设的重要内容。社会主义市场经济体制的建立与逐步完善，要求建立与之相适应的以法制为基础的教育体制和运行机制，社会主义民主与法制建设的不断深入，要求完善教育法律制度，保障公民的受教育权和人民群众参与教育事业管理的权利。推进依法治校有利于推动教育行政主管部门和高校进一步转变职能，严格依法办事，教育改革和发展中出现的新情况和新问题，要求更多地运用法律手段予以调整、规范和解决。因此。高校应认识到：必须转变观念，加强法制，全面实行依法治教、依法治校，既是高校发展的要求，也是法制社会的要求。
(二)建立、健全社会主义教育法制。使高校管理真正有法可依、有法必依、执法必严，违法必究
目前，主要应做好如下工作：
(1)量质并重，做好教育立法工作。在注重立法质量的前提下，应抓紧制定目前高校管理所急需的法律法规，如有关校园安全的法律、针对高校特点的国有资产管理的法律、有关职称评审的法律等。
(2)整理现行的有关高等教育的法律法规，对相互冲突的法律规范予以修正，对已不符合目前实际情况的予以修改或废止。如《学位条例》，由于制定时的立法指导思想、立法技术、立法环境等原因，显得比较粗糙，顾此失彼有之，互相抵触者有之，可操作性不强更是明显的缺陷。在学校职责问题上，也存在严重的法律规定泛化的现象，并且，有些法律法规虽然在立法时符合当时的社会需要和人民利益，但是现在已经显得不合时宜了；已经不符合当前的社会需要和人民的利益了，却不能得到及时的修改和完善。比如，《教师法》关于处分和解聘教师的规定，是在教师极为缺乏的情况下制定的，只
有教师“故意不完成教学任务给教育教学工作造成损失的；体罚学生，经教育不改的；品行不良、侮辱学生，影响恶劣的”，才能处分或解聘教师。这已经不符合当前教师数量有余而素质不佳的现状，也不利于教师队伍的整体优化。
(3)指导、督促各高校根据法律授权制定高校内部管理的各项规章制度，并建立高校规章制度审查备案制度，对其合法性进行审查。
(4)教育行政主管部门和司法机关要树立法治观念，真正做到有法必依、执法必严、违法必究，维护法律的最高权威，同时注意不断研究教育执法、司法中的新问题，适时地作出司法解释，提出制定、修改法律的建议。
(三)努力培养高校管理人员的法律意识，提高管理水平，加强机构和管理队伍的建设
高校面对着日新月异的社会，高校内部和相关联的外部时刻产生着各种复杂的民事关系、民事利益、民事矛盾。其中既有高校与社会机构、个人的矛盾，也有高校与教师、学生与教师及学生之间的矛盾。这些问题如果处理不当，高校一不小心就会成为“被告”。因此，高校需要有专门的机构、专门的人员从事高校的法制工作及管理工作，落实责任，保护学校的利益，避免违法行为，保证正常的教学秩序。同时，要经常组织高校管理人员学习法律知识，在完成全民普法任务的同时要组织高校管理人员重点学习与高校管理有关的法律，培养法律意识，自觉地用法律规范高校的管理工作，学会用法律思维依法管理学校事务。而且，还要注重提高高校管理人员的管理水平，组织他们学习新的管理理论和知识，改进管理方法，研究高校管理工作的特点，特别要注意克服人治传统的惯性，做到依法治校。
(四)加强民主管理，加强和健全监督机制。实行校务公开制度
孟德斯鸠认为：“一切有权力的人都很容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到需要有界限的地方才休止。”然而，一种普遍的观念认为，高校是清水衙门，教师是社会的弱势群体，不掌握任何权力、利益和资源，没有任何腐败的可能，当然也就不需要任何监督。在这种观念影响下，高校的教育工作经常处于“自为”状态，高校在半封闭的状态下自我运转，俨然一个相对独立的王国，受社会的监督较少。实际上，教育是一种重要的资源，教育权是一种重要的公共权利，代表着重要的利益分配。高校和教师掌握了教育资源，掌握了教育权利，因而就需要监督。教育腐败除具备一般腐败的特征外，它的特殊性在于有时它并不一定通过贪污、受贿等方式存在，它可以通过教育资源的不公平分配和浪费、学校事故的频发和教育教学秩序的混乱等方式存在。高校的发展和具体运行，如果离开了有效的民主监督，法律和制度的执行就不能得到保障。因此，民主监督是依法治校的有力保障。民主监督的有效实施，能够促使高校各级干部严格依照法律和制度办事，能够防止一些干部的违法、违纪行为，也能够维护师生员工的合法权益。因此，着力加大民主监督的力度，应当成为推进高校依法治校的重要内容。强化高校的民主监督，可以在以下方面加以努力：
(1)加大各种监督机构的监督力度，既加强党委对于学校监督工作的领导，强化上级部门、纪检部门和审计部门的监督工作，对违纪行为坚决处理，对违法甚至犯罪的，该移送司法机关追究其法律责任的坚决移送，决不手软；充分发挥校务、学术、学位委员会和教代会的监督作用。
(2)开辟各种监督渠道，方便师生员工的监督，如开辟校园网、设立各种信箱、建立申诉机构和投诉机制等，发现问题的要一查到底。
(3)推行阳光校务，坚持信息公开。依法治校的核心在于大力推行阳光政务，因此，要完善校务公开制度，扩大校务公开的范围，确定专人负责校务公开信息的审核、及时发布与归档，并通过上网(在网上进行公开)、上会(教代会、校情通报会等会议)、上栏(校务公开栏)以及学校闭路电视等多种形式和渠道，方便广大师生员工了解学校各个方面的情况，实行有效监督。
(4)建立各级干部向教代会报告工作制度以及教职工参与干部考评制度，使干部的管理活动置于群众的监督之下。
当前，我国高等教育事业发展迅猛，在满足国民对高等教育需求的同时，高校自身建设已到了一个关键阶段。依法治校是高校内涵式发展的灵魂。随着国家民主法制的健全，依法治校成为高校自觉的行为，我国的高等教育必将得到健康的发展。
[参考文献]
[1]孟德斯鸠．论法的精神[M]．张雁深，译．北京：商务印书馆，1982．
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